017_20231107_03_租稅法總論
【財政劃分】
比較憲法和財政收支方法的規範架構下，中央與地方以及地方之間財稅收入的高權劃分情況。當然，稅收的立法和行政在憲法本文中有所規定，但收益高權並未明文規定。因此，根據憲法第107條第7款的規定，由中央制定財政收支劃分法，一方面劃分國稅和地方稅的範圍，在財政收支劃分法第8條第2項以下至第12條第2項以下，明確了收益高權的法律界定及劃分。我們已大致探討了這樣的劃分方式，基本上，稅收豐富的稅目多為國稅，而國家也可以隨時透過修正財政收支劃分法條文，將地方稅法規定為國稅。這展示了第一個問題的存在。
另一方面，透過稅收收益的權限劃分方式，明顯地，相對於直轄市及縣同級市，偏鄉地區的縣在稅收分配上相對不足。例如，上週我們提到，在遺產與贈與稅，跳過了縣一級，直接由鄉鎮市分配了較高比例的遺產稅和贈與稅。契稅原本是地方稅，但直轄市和縣同級市可以保有這些收入，如果是縣，什麽都沒有，即使名義上是他們的。可能讓縣面臨更大的財政收入不足問題。簡單來說，直轄市相對於中央在財政收支劃分法上較為弱勢，因為較豐富的稅源並非屬於它們。而統籌分配稅款則透過另一方式。我們今天會進一步介紹。
在地方自治團體中，特別是直轄市和縣同級市與偏鄉縣之間的財稅權限劃分狀況。實際上，雖然憲法第107、109和110條理論上規定地方稅由地方立法並執行，但在現實中，多數地方稅是中央立法後由地方執行，使地方稅變成了中央執行政策的工具。最典型的例子是土地增值稅在2002年到2004年期間的減半徵收政策。土地增值稅是地方重要的收入來源之一，但由於中央政策的影響，地方財政尤其是偏鄉縣的財政陷入更加困難的境地，缺權也缺錢。這是地方自治財政困難的一個重要制度原因，我們上週已經初步介紹，今天將繼續深入探討這一現象。
我們需要有一個明確的圖像，這樣才能在制度上進行改進。雖然修憲可能很困難，但至少需要有一個理論上的概念存在，我們才能有一個努力的方向。財政收支劃分法的修正可能相對簡單，但實際上，這完全取決於中央的立法政策和具體決策，這也是為什麽，如果不入憲，基層地方自治團體難以保障自己的財政高權，特別是收益高權的一個重要原因。
接下來我們要談的是一個圖像，這個圖像不存在於現實中，但如果可能，我們希望通過修憲達到這樣一個圖像。
首先就是如何劃分財稅高權。我們希望這在憲法層次上進行規範。如果不在憲法層次上規範，只是在財政收支劃分法上規範，那麽立法者可以自由調整。就像我之前提到的，營業稅在1999年從地方稅改成國稅，如果沒有憲法層次的規範，立法者只需要動一個法律條文，就可以剝奪地方最重要的財政收入來源。
當時，營業稅的規定是這樣的：直轄市徵起的話，五成給中央，五成留在直轄市。台灣省徵起的部分則是用統籌分配的方式給所屬的地方自治團體，不用繳給中央。當年台北市就非常強勢，因為他們認為自己有權決定自己的財政。但這就導致了很多爭議，比如全民健保政策實施時，中央和地方負擔分配問題。
中央要推行全民健保政策的時候，他說，臺北市你要跟我分一半。
那臺北市就跟中央講說，哦，為什麼要跟你分一半，這是你的中央的全民健保政策，爲什麽我要跟你分一半，所以他就拒絕繳納這個全民健保費。那拒絕繳納全民健保費的話，中央就要制裁他，就說，好，那這樣你的補助款我不給你。臺北市就跟中央講說，那我的營業稅我就不給你。用這種方式相互抗衡。這是當年發生過的一個爭議的事情啊。
理論上，國稅和地方稅的劃分不應該只放在財政收支劃分法上，而應該是放在憲法層次上，這樣我們才能保障地方自治團體所享有的必要財政收入作為財政來源。
另一個困難的問題是如何劃分財稅高權。這需要一個基本原則，我們稱之為「財權隨事權劃分」原則，即你需要承擔多少事務，就應該享有相應的財源。因為財權不是獨立的，它在劃分上應該隨著事務高權的劃分而進行。財政高權本質上是為了支持事務的執行和所需的人事而產生的。簡單來說，財政是支持政府的庶政執行和人事相關經費的基礎。
在德國，他們的憲法層次里的財政憲法就直接規定各個層級的地方自治團體根據他們的事務權享有多少財稅高權，這就是「財權隨事權劃分」的原則。
德國憲法內稱之為「附屬性原則」，或者稱之為「財權與事權配合的原則」。這個原則其實源自於德國的基本法第104條，規定除非基本法有其他規定，聯邦與各邦各自負擔執行任務所發生的公共支出。簡單來說，這意味著你的收入應與你的支出相對應，你的支出則對應於公法上的任務，這種收支與任務之間的關係，就是所謂的「財權與事權配合的原則」。
在我們的法律裡面，這個原則也存在，但比較殘缺不全，主要透過財政收支劃分法來體現。財政收支劃分法第37條規定了各級政府之支出劃分。雖然這條規定沒有明確告訴你你的財政收入要與支出相對應，並且支出應對應你的事務權限，但它基本上是在描述這一概念。具體來說，如果某項事務歸中央立法並執行，則支出歸中央負擔；如果歸直轄市立法並執行，則由直轄市負擔；縣市或鄉鎮市亦然。
在地方制度法裡面，地方自治團體所享有的事務權限被規定，而相應的支出則依照財政收支劃分法規定。這意味著地方的收入主要來自於第8條和第12條的規定，其中包括一些透過統籌分配稅款的方式。這些收入與第37條規定的支出之間的連結性是財政法規的一個重要部分。這種收入與支出的對應關係，實質上體現了一個合乎事務法則的基本原則：即你要求某個層級政府執行多少事務，就應該給予相應的財政資源。
上週我們討論了均權原則，，為什麼講他什麼事情都沒講，就是因為在財權與事權劃分上，目前並沒有一個真正符合事物本質的合理劃分標準。雖然財權是一種獨立的高權限劃分，但它的劃分在實際上常常隨著事權的劃分而行。因此，我們理解到，若某項事務劃分給中央，則必須給予中央足夠的執行該項事務的高權；若劃分給地方，則透過地方制度法賦予地方相應的事務高權和所需的財政收入高權。
中央的高權主要是憲法第107條所涵蓋的範疇，如外交、國防、司法等全國一致性較強的領域。然而，國內的事務則常涉及中央與地方的權限劃分問題。我們的立法是基於憲法增修條文第9條的規定，通過具體的立法來形成，其中包括地方制度法的相關規定。然而，地方制度法與憲法第107條第7款的財政收支劃分法之間的聯繫，在實務和憲法釋義上並未明確。
簡而言之，當你給予地方一定的事務高權而不提供足夠的財政收入，這不就是巧婦難為無米之炊嗎？
這就引出了我們的第一個原則：財權隨事權劃分。
第二個原則是財權隨事務移轉。當中央將事務下放給地方執行時，相關的財政權限也應隨之移轉。這在我們的財政收支劃分法第37條第2項有所體現。該項規定明示，若需將事務交給下級政府執行，則除非法律另有規定，否則應由委辦機關承擔相關經費。簡單來說，上級政府如果要下級政府執行某項任務，就應提供必要的財政支持。
然而，這一原則在立法上可隨時被修改或無視，因為「除法律另有規定外」讓立法者有足夠的空間去調整或不遵循這一原則。所以我如果不想出錢，我就法律另外規定啊，這就是以法律位階跟憲法位階規範的差別。你用法律位階，立法者自己不遵循，可以。雖然有這樣一個模模糊糊的財權隨事權移轉的原則，但很抱歉，這個對立法者而言，他可以隨時另以法律規定來做這樣一個調整跟變化。正是因為我們的規範位階的不足，正是因為這兩項基本原則，很不容易在我們的財政收支劃分法裡面被規範。從來沒有上過財政收支劃分法的同學，即使是法律人，應該從來都不知道有這一回事情。
如果是德國的法律人，他們會告訴你他們的憲法專門規定了所謂的「財政憲法」，因為這些基本原則都放在憲法層次的基本法規範中。因此，即便是聯邦想要偏離這些基本原則，希望通過制定法律來請邦去幫忙做聯邦自己的事情，實際上是不可能的。所以在德國根本不可能發生中央政策地方買單這種情況。在德國的法秩序中，任何涉及到邦的財政出資的立法都必須經過聯邦參議院的審查和同意。參議院由各邦的代表組成，法律本身就需要各邦的參與才能成為正式法律。
德國是一個聯邦制國家，聯邦參議院由各邦按照規模指派代表，如巴伐利亞邦可能就有6個代表，而較小的黑森邦可能只有兩個代表。每個邦或獨立市派出2到6個代表組成聯邦參議院。任何聯邦的立法，特別是涉及到各邦的自治權利乃至於財政權的，都必須經過聯邦參議院的通過，具有否決權。因此，德國不會出現像全民健保那樣，中央制定政策而地方負擔一半經費的情況，更不會像台灣出現通過修改一個法律條文就能將地方稅收改為國稅的情況。
因此，回頭來看，我們的大法官一再在他們的解釋中提到地方自治享有制度保障。我們學財稅的人認為，如果沒有財政權的保障，那麽制度保障是空的。僅僅保障事務權和人事權是不足以讓地方自治制度運行的。制度保障必須包含事務高權、人事高權和財政高權的保障。沒有錢，事務高權也是無法執行的。當然，其他行政法的人可能不一定認同財稅法的看法，他們可能認為事務高權很重要。事務權的立法基本上是通過憲法增修條例第9條的規定來到地方制度法進行事務權的劃分。從我之前的說明來看，地方制度法的通過基本上是經過立法院，我們是一個一院制的國會，沒有第二院代表各地方自治團體利益的中央層級立法機關。
當然了，要這樣做確實需要修憲，因為我們目前沒有第二院。換句話說，如果中央有任何政策，原則上涉及到地方的人事物高權和財政高權，那麼應該也要經由地方自治團體的同意才能實行。不過遺憾的是，我們目前並沒有有效地保障地方自治團體享有所謂的制度保障的前提條件，更不用說在財政高權裡面進行財權隨事權劃分和移轉了。這是中央與地方財稅高權劃分的最重要的基本原則。
財稅劃分基本上是指財權隨事權劃分和財權隨事權移轉。我們目前僅有財政收支劃分法第37條第1項和第2項，而且允許立法者以另有規定的方式來進行規範。因此，我們現在的中央與地方的財政收益高權分配，特別是在收益高權這部分，導致了地方自治團體基本上處於缺錢的狀態，也就是難以滿足在執行事務上所需的相關財政經費。
偏鄉的縣更是情況慘淡，因為在地方制度法裡面設立的憲法並沒有給予他們自治團體位階的地方自治層級，即鄉鎮市。雖然鄉鎮市在地方制度法裡面有法律位階，但並非憲法位階。因此，為了保障地方自治團體應有的財政收入，我們在財政收支劃分法裡對收益高權的分配給予了他們一定比例的財政收入。然而，由於偏鄉的縣本身所分配到的資源就很少，他們微薄的資源還需要再下放給鄉鎮市，這就造成了一種「兩個和尚沒水喝」的局面。
直轄市和縣同級市不會有這個問題，因為直轄市和縣同級市下面沒有地方自治團體。我們的地方制度法因此凸顯出偏遠縣下面還要再養一個層級的地方自治團體，至少要有行政和立法，所以你的資源只能分配到這些下層的鄉鎮市。正如我上週所述，就算是建立鄉公所、鄉民代表大會、配備助理和交通工具，資金也可能剛剛好，但要進行什麽基礎建設呢？這就很難了。
所以，你會看到大部分鄉鎮市只能進行清潔衛生工作、維護道路等。如果出現大規模的疫情災情，他們很難有足夠的應對能力。這就是在說，在偏鄉的情況下，財政收入本來就很有限，但基本上為了維持那個地方自治層級產生出來的必要的財政收入，都只能在人事經費上面去用，而不夠用於提高基礎設施的維護。比如說你鄉公所，因為有人事經費的維持預算，所以你鄉公所經營的設施可能很有限。請問有游泳池嗎？有圖書館嗎，有籃球場嗎？有籃球場，大概那個框都是生鏽的，為什麼？因為沒錢，與其要去維護藍球場可以打球，還不如要給鄉民代表，因為他們要出巡出來看一看。這就是台灣的財政收支劃分的大致情況。
越是偏鄉，越是資源貧瘠。相對而言，直轄市，特別是台北市，以大安區為例，那里的運動中心和其他設施遠超過南投信義鄉等偏遠地區。這些地區的居民可能看不到像活動中心、遊泳池或圖書館這樣的設施。在台灣，這就是城鄉差距的現狀，所以在現狀沒有改變之前，不利益的地區就是偏鄉。居住在台北市的人可能享受到更高的財政收入資源，但同時也承擔更高的生活成本。
居住正義基本上只是這種城鄉資源分配不均衍生出來的現象。沒有考慮到這個問題，一天到晚，在抨擊臺北市房價太貴太高，根本是見樹不見林的一種衝擊的方式。當然我沒有辦法告訴各位，那要怎麼解決？確實不太容易，因為是臺灣很長期的這種城市鄉村的發展不均衡的狀態。
相反的，如果我要告訴各位圖像就是德國，如果他資源平均分布的話，你住杜賓根跟柏林享受的公共服務沒有差那麼多的話，你就沒有必要搬到柏林，住在杜賓根也不錯。基本的概念就是當一個鄉村跟城市都有同樣的公共服務水準的話，人們不需要為了教育跟公共資源衛生跟工作資源跟醫療資源的分布不均，而要北漂南漂東漂西漂了。簡單來講，就是由於教育工作衛生醫療資源的分布不均，所以人們在臺灣必須要為了這幾項重要的資源，你在小的時候是教育，再長大一點就是工作機會，到老一點就是醫療的資源，資源分佈不均，人們就只好到處去找這幾個資源比較豐富的地方去生活。
至於偏鄉，雖然有非常豐富的大自然的美景，但你不會每天看著美景就自動有飯吃，你不會看著美景，每天就自動會有教育資源去，你生病的時候，如果你覺得蘭嶼很漂亮，那你萬一有重大疾病，你就只能送到臺東，還不夠喔，因為你的直升機要趕快到臺北來，不然會來不及救治。當一個國家所有的資源都集中到，只有少數幾個直轄市去的話，那人們也就自然就會被迫，必須要到處找尋一個適合安家立命的地方，這就是為什麼臺北房價那麼高。那為什麼臺東房價低一點你不去呢？那很簡單，因為你在那個地方上不到柯老師的課。就算太麻里很美啊，你總不能看著太麻里的日出，所以你就自動悟到這個道理。很簡單，這就是資源分配不均導致出來的現況。
地方制度我們給各位一個基本圖像是憲法位階的規範。財政收入的劃分應該是隨著事權去做劃分。簡單來講，以德國為例，德國的所得稅是，四成歸地方。德國的所得稅從邦徵起的四成，邦自己留下來。你看臺灣的所得稅是怎麼收的？是國稅收走，一成丟給統籌分配稅款，所以臺北市要跟大家一起搶著分。臺北市，如果我當市長，我也不會跟你手軟，就算臺東市很偏鄉很貧窮，沒辦法，但我是臺北市長，我沒辦法收手。
德國是哪裡徵起，哪裡就留四成？所以在德國有錢的邦，比如說巴伐利亞邦，比如說巴登-符騰堡，他們德國的南部，這兩個邦財政能力最強，只要留下四成的所得稅，他們就夠了。我們臺灣是全部都上繳中央，只有中央再分一成下來給你地方。
營業稅呢。營業稅我們剛剛跟各位講過，以前的營業稅是直轄市繳五成給上面，然後省的部分是五成給下面，所以當年中央的營業稅收入只有直轄市的一半，結果現在營業稅從地方稅改國稅，他是倒過頭來。我中央留六成，你們拿四成。這個帳是怎麼個算法呀啊，你就藉著地方稅換成國稅，直接就把所有的營業稅全部都拿走。這就是中央集錢的現象。簡單來講就是本來是歸臺灣省的所有的營業稅收入全部都給中央拿走，他再用四成，用統籌分配哦，他還不是直接給你臺灣省徵起的分回去給臺灣省，不是哦，他是上去以後，然後再撥四成下來，讓你用統籌分配稅款，講白一點就是我丟四成，讓你們各地方自治團體，大家一起去搶那個統籌分配稅款。
這就是我們現在目前的中央地方財政劃分的現況。
德國是所得稅，四成留給地方，營業稅五成留在地方。如果以這種劃分方法去估計，臺北市應該是不用搶統籌分配稅款，因為他已經夠了。
【財政平衡】
統籌分配稅款作為一種財政平衡制度，這個地方我們提到的財政劃分是從財權隨事權劃分和財權隨事權移轉開始，這是財政劃分制度的核心。接著第二重點是財政平衡，基本上是強者幫助弱者。因為在整體劃分中，不管怎樣劃分，地方內部總會有強弱之分。地方的強弱很可能是由於它的地理位置造成的，比如说內陸的南投，或者是靠海的地方，這些地方基本上可能比較貧弱。即使進行了怎樣的劃分，總會有強勢地方和弱勢地方自治團體，這個時候就需要借助財政平衡制度來進行調整，這個就是統籌分配稅款的作用。
統籌分配稅款基本上是財政平衡制度，而非財政劃分制度。財政劃分制度是透過共分稅和獨分稅，將稅目做一個財權隨事權移轉的劃分原則來進行中央和地方之間的財政高權的劃分，並以憲法位階進行明文規定。而財政平衡制度則是調整強弱之間的財政收入，當財政收入不足以因應財政支出，也就是財政需要的時候，就透過財政平衡制度來進行調整。
接下來介紹的統籌分配稅款，其法制定位應該是在財政平衡方面，一方面是平衡中央和地方，因為在分配過程中，就會有一部分財政收入是屬於中央和地方。這是財政收支劃分原則的基本原則，以地方總體和中央進行第一層的劃分。中央和地方總體的財政收支劃分是財政收支劃分法第8條和第12條規範的任務。
再進入第二層，因為地方總體內部，在進行了第一次劃分之後，會有強有弱的地方自治團體，這時就需要透過統籌分配稅款的制度來進行調整。目的是讓各地方自治團體至少在最低標準的公共服務方面能夠滿足基本的財政需要。這就是第二層次的財政平衡制度，它是地方彼此之間進行財稅收入和財稅高權的劃分的第二層次原則。
簡單來說，共分稅和獨分稅是第一層次中使用的財政工具。第二層次的財政平衡制度中，我們透過統籌分配稅款，以公式化和透明化的方式去進行強弱地方自治團體的財政收入的分配，以滿足他們相應的財政需要。因此，我們的財政收支劃分法第16-1條第1項的規定正是財政平衡制度下的財政工具。
這個工具主要是透過透明化和公式化原則來讓地方自治團體可以預先規劃，他們可以拿到多少統籌分配稅款。公式化的方式可以讓地方自己去估算他們可以拿到多少錢。根據第1項的規定，就列入當年度的稅課收入範圍。公式化的考量因素是統籌分配稅款是否能達成制度上平衡強弱地方自治團體的政策上的考量。
因此，接下來我們將討論基準財政能力和基準財政需要之間的對應關係。基準財政能力和基準財政需要是統籌分配稅款作為一種財政平衡工具的兩個主要考量因素，即個別地方自治團體原則上可以拿到多少財政收入，這叫做財政能力；第二個考量因素是他們需要花多少錢，要做多少事情，這個叫做基準財政需要。通過計算個別地方自治團體的統籌分配稅款的考量因素，主要是這兩個：第一個是你有多少能力，即你可以賺多少錢；第二個是你需要花多少錢。
就跟人一樣，如果你每個月能賺一萬元，但花費了兩萬元，這就是赤字。若經常赤字，你就需要財力更雄厚的親友幫助。在這種情況下，你可以獲得更多的統籌分配稅款。相反地，如果你的能力超過需要，比如你每月賺兩萬但只需要一萬，那你就有能力去支援家庭中相對貧困的成員。統籌分配稅款作為一種財政平衡工具，是非常重要的財政考量。這涉及到基準財政能力和基準財政收入的相關規定，這正是我們在16-1條第3項的規定中所強調的財政能力和財政需要。基準，並不等同於實際的財政能力或需要，而是使用一套公式化的方法來估算理應獲得的金額。這種基準不是說你可以故意放任自己的需要增加然後向他人索取更多的支持。
基準財政需要是要用一套符合公式的標準去計算出來的，不是實際上的財政需要，因為可以這樣子講，你如果成績一直不好，那你可能要花更多時間才能補得上來，但是我們不能好同學一直等著成績不好的同學，等到他補上來，我們才一起開始慢慢上課，不是這樣。有時候一個國家裡面確實會有強的有弱的。強的，有他的歷史客觀地理條件以及長久存在的一些優勢。
例如，台北市相對於高雄市可能財政更加雄厚。因此，我們不使用實際的財政能力和需要來計算，而是使用一套公式化的方法來確定基準財政能力和需要。如果你沒有努力地達到這些基準，那麼你的缺口我們不會幫你補。
因為你該要有財政努力，你要自己努力呀。你要好好用功念書，你沒有用功念書的話，那對不起，我們其他的人不等你，可能你的實際財政需要量會越來越多，那這個時候不是要懲罰你，而是要你自己努力。相反的，基準財政需要他是用一套公式化的方式去計算出來的一個，對於地方自治團體完成該項自治事務，他所需要的財政上的收入，而這個基準財政需要往往也是看他現實上的努力而去做判斷的。
這也是我們討論基準財政能力和需要時的理解方式。總而言之，統籌分配稅款是一種平衡不同地方自治團體之間財政能力和需要差異的財政平衡工具。
，這就是我們現在對這個主題的解釋。讓我們稍作休息，之後會進一步討論61條第2款的各項規定。